Pubblichiamo per esteso la recente e ormai notissima sentenza del Consiglio di Stato con cui si è dato il via libera alla coltivazione di mais geneticamente modificato.

La vicenda muoveva dalla richiesta che una azienda agricola aveva rivolto al Ministero delle Politiche Agricole e Forestali per ottenere l’autorizzazione alla messa in coltura di varietà di mais geneticamente modificato iscritte nel catalogo comune europeo.

Il Ministero rispondeva negativamente sostenendo di non potere autorizzare quanto richiesto almeno fino a che le Regioni non avessero emanato le norme idonee a garantire la coesistenza tra colture convenzionali, biologiche e transgeniche (piani regionali), come previsto anche dalla circolare MiPAAF del 31/03/2006.

La sentenza che qui si riporta ha ritenuto ingiustificato il “no” del Ministero sulla base di una duplice considerazione: in primo luogo perché le varietà di mais geneticamente modificate per le quali era stata richiesta l’autorizzazione alla messa a coltura risultavano già iscritte nel catalogo comune europeo e dunque erano da escludersi ostacoli di carattere sanitario o ambientale che potessero giustificare un intervento precauzionale dello Stato membro in termini di divieto o di limitazione della coltivazione. Inoltre la mancata adozione dei piani regionali di coesistenza, indicata dal Ministero come ostativa all’autorizzazione, si rivela non rilevante.

Infatti, osserva la sentenza, a tali piani sono estranei i profili ambientali e sanitari riguardando semmai profili economici.

Infine, osserva ancora il Consiglio di Stato, non appare più discutibile il principio comunitario (ormai recepito nell’ordinamento nazionale)
“costituito dalla facoltà di impiego di OGM in agricoltura, purché autorizzati”.

Ne discende quindi che il blocco generalizzato dei procedimenti di autorizzazione, in attesa dei cosiddetti piani di coesistenza regionali, esporrebbe lo Stato italiano a responsabilità sul piano comunitario, rendendo di fatto inapplicabile nell’ordinamento nazionale
quello che è un principio imposto, appunto, dal diritto comunitario.

NOTA DI APPROFONDIMENTO:

si riporta qui di seguito la sentenza integraledel Consiglio di Stato in data 19.1.2010 sopra commentata:

N. 00183/2010 REG.DEC.

N. 08239/2008 REG.RIC.

R E P U B B L I C A I T A L I A N A

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

DECISIONE

sul ricorso numero di registro generale 8239 del 2008, proposto da

Azienda Agricola ..., rappresentato e difeso dall'avv.

contro

Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato,

per la riforma

della sentenza del TAR LAZIO - ROMA, sez. II-ter, n. 2893/2008.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno ...

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L'Azienda agricola odierna appellante chiedeva al Ministero delle

politiche agricole, alimentari e forestali l'autorizzazione alla messa in

coltura di varietà di mais geneticamente modificate iscritte nel catalogo

comune europeo.

Stante l'inerzia dell'Amministrazione, l'Azienda con nota del 10 marzo

2007 notificava atto di diffida e messa in mora.

Con la nota 18 aprile 2007 il Ministero delle politiche agricole, alimentari

e forestali, in persona del capo del dipartimento delle politiche di

sviluppo, ha comunicato di "non poter procedere all'istruttoria della

richiesta di autorizzazione nelle more dell'adozione, da parte delle

regioni, delle norme idonee a garantire la coesistenza tra colture

convenzionali, biologiche e transgeniche (piani regionali), come previsto

anche dalla circolare MiPAAF del 31/03/2006".

2. Con il ricorso di primo grado è stata impugnata detta nota, nonché

tutti gli atti prodromici ivi compresa la circolare ministeriale del 31

marzo 2006.

Si lamentava:

1) illegittimità del provvedimento di diniego e a monte della disciplina

legislativa nazionale, nella parte in cui subordina ad autorizzazione

l'utilizzo di sementi geneticamente modificate che sono già state

autorizzate a livello comunitario e iscritte nel catalogo comune;

2) illegittimità del provvedimento e della disciplina legislativa nazionale,

nella parte in cui estende agli aspetti sanitari e ambientali le valutazioni

relative all'autorizzazione all'immissione in commercio di sementi

geneticamente modificate, che attengono alla materia della coesistenza;

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3) violazione del diritto comunitario sotto il profilo che vi sarebbe

nell'ordinamento italiano un divieto di utilizzo di OGM assunto in

violazione degli obblighi comunitari, non essendo stato previamente

notificato alla Commissione CE;

4) illegittimità del diniego di autorizzazione nella parte in cui si

subordina il rilascio dell'autorizzazione alla previa adozione dei piani

regionali di coesistenza; solo poche Regioni hanno avviato l'iter di

approvazione delle norme di attuazione del principio di coesistenza,

restando le altre inerti; alcune leggi regionali reiterano divieti assoluti di

impiego di OGM in agricoltura in contrasto con il diritto comunitario;

tali leggi mal interpretano il principio di coesistenza che atterrebbe ad

aspetti economici e non a quelli socio-sanitari.

Il ricorso di primo grado si conclude con la richiesta di annullamento

dell'atto impugnato e di risarcimento del danno per non aver potuto

coltivare sementi geneticamente modificate nell'anno 2007.

3. Il Tar adito (Tar Lazio - Roma, sez. II-ter), con la sentenza 7 aprile

2008 n. 2893 ha dichiarato il ricorso inammissibile per mancata

notificazione ad almeno un controinteressato, dovendosi intendere per

tali le Regioni a cui si imputa di non aver adottato i piani di coesistenza.

4. Ha proposto appello l'originaria ricorrente, osservando che le Regioni

non possono essere considerate controinteressate, perché non si può

ipotizzare che una pubblica Amministrazione abbia un legittimo

interesse alla mancata attuazione di norme comunitarie. Inoltre il

procedimento autorizzatorio è di esclusiva competenza statale, in quanto

il principio di coesistenza attiene ad aspetti esclusivamente commerciali.

Nel merito, vengono riproposte le censure di cui al ricorso di primo

grado.

5. Il Consiglio di Stato, con ordinanza 18 novembre 2008 n. 6132, ha

chiesto chiarimenti al Ministero, forniti con nota depositata il 2 gennaio

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2009.

6. Il mezzo di appello con cui si contesta la declaratoria di

inammissibilità del ricorso di primo grado è fondato.

Il procedimento autorizzatorio è di esclusiva competenza statale, e le

Regioni non intervengono in esso né come amministrazioni competenti,

né come destinatarie di comunicazioni o informative.

Le Regioni non possono pertanto essere considerate né nella veste di

amministrazioni resistenti né nella veste di controinteressati.

Né si possono qualificare le Regioni come controinteressate in base

all'assunto che avrebbero interesse al mancato rilascio delle

autorizzazioni alla coltivazione di OGM nelle more dell'adozione dei

piani di coesistenza, perché si tratterebbe di un interesse illegittimo, in

contrasto con le direttive comunitarie in materia, e dunque di un

interesse di mero fatto che non le fa assurgere al rango di

controinteressati.

7. Occorre pertanto passare all'esame nel merito del ricorso di primo

grado.

Giova in diritto considerare che la direttiva 2001/18/CE costituisce il

testo normativo fondamentale, in punto sia di "immissione in

commercio" di OGM (tale essendo, ai sensi dell'art. 2, comma 1, numero

2, di detta direttiva «un organismo, diverso da un essere umano, il cui

materiale genetico è stato modificato in modo diverso da quanto avviene

in natura con l'accoppiamento e/o la ricombinazione genetica naturale»),

sia di "emissione deliberata" di OGM nell'ambiente.

Tali nozioni, benché distinte e fondate su separate previsioni normative

sono nel loro insieme sufficientemente ampie per ricomprendervi ogni

fase dell'impiego di OGM in agricoltura, una volta superate le complesse

fasi di autorizzazione previste dalla medesima direttiva: tali procedure

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comportano una penetrante valutazione, caso per caso, degli eventuali

rischi per l'ambiente e la salute umana, connessi all'immissione in

commercio, ovvero anche all'emissione di ciascun OGM ai fini dell'uso

agricolo.

Le originarie disposizioni in tema di coltivazione degli OGM sono state

specificate dalla decisione della Commissione n. 2002/623/CE del 24

luglio 2002 (recante note orientative ad integrazione dell'Allegato II

della direttiva 2001/18/CE) che ha ulteriormente arricchito i criteri cui

attenersi per la valutazione del rischio ambientale, anche con particolare

ed espresso riferimento alle "pratiche agricole".

Sulla base di tali presupposti, il regolamento n. 1829/2003 del 22

settembre 2003 (Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio

relativo agli alimenti ed ai mangimi geneticamente modificati),

disciplinando con analoghe forme di tutela il regime degli alimenti

geneticamente modificati, ha chiarito (art. 7, comma 5) che

«l'autorizzazione concessa secondo la procedura [...] è valida in tutta la

Comunità», ed ha introdotto nel corpo della direttiva 2001/18/CE l'art.

26 bis, secondo il quale «gli Stati membri possono adottare tutte le

misure opportune per evitare la presenza involontaria di OGM in altri

prodotti». Questa stessa disposizione si riferisce espressamente anche alla

«coesistenza tra culture transgeniche, convenzionali ed organiche».

Con ciò si viene a completare il quadro di tutela approntato dalla

normativa comunitaria in tema di OGM a presidio dell'ambiente e della

salute.

Su un piano connesso, ma distinto, la raccomandazione 2003/556/CE

del 23 luglio 2003 (Raccomandazione della Commissione recante

orientamenti per lo sviluppo di strategie nazionali e migliori pratiche per

garantire la coesistenza tra culture transgeniche, convenzionali e

biologiche) disciplina in modo espresso ed analitico la coesistenza tra

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culture transgeniche, convenzionali e biologiche nell'ambito della

produzione agricola, ponendo inoltre come sua esplicita premessa il

principio che «nell'Unione europea non deve essere esclusa alcuna forma

di agricoltura, convenzionale, biologica e che si avvale di OGM» (primo

"considerando").

Tale raccomandazione, muovendo dalla premessa secondo cui "gli

aspetti ambientali e sanitari" connessi alla coltivazione di OGM sono

affrontati e risolti esaustivamente alla luce del regime autorizzatorio

disciplinato dalla direttiva 2001/18/CE, circoscrive espressamente il

proprio campo applicativo ai soli "aspetti economici connessi alla

commistione tra culture transgeniche e non transgeniche", in relazione

alle "implicazioni" che l'impiego di OGM può comportare sulla

"organizzazione della produzione agricola" (introduzione, paragrafo

1.1).

Si tratta di «orientamenti, sotto forma di raccomandazioni non

vincolanti rivolte agli Stati membri», il cui campo di applicazione si

estende dalla produzione agricola a livello dell'azienda al primo punto di

vendita, ossia "dal seme al silo" (punto 1.5).

Il fatto che l'impiego di OGM autorizzati in agricoltura sia garantito

dalla normativa comunitaria ha trovato ulteriore conferma nella

decisione 2003/653/CE della Commissione europea del 2 settembre

2003 (relativa alle disposizioni nazionali sul divieto di impiego di

organismi geneticamente modificati nell'Austria superiore, notificate

dalla Repubblica d'Austria a norma dell'art. 95, par. 5, del Trattato CE),

con cui, ai sensi dell'art. 95 del Trattato, è stato respinto un progetto di

legge del Land dell'Austria superiore, inteso a vietare in via generale sul

proprio territorio l'utilizzo di OGM, al fine di proteggere i sistemi di

produzione agricola tradizionali. In questa decisione si è affermato che,

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in presenza delle disposizioni comunitarie in materia miranti a

"ravvicinare la legislazione degli Stati membri", questi ultimi non

possono impedire la coltivazione delle sementi OGM autorizzate, ma

semmai eventualmente utilizzare la apposita "clausola di salvaguardia" di

cui all'art. 23 della medesima direttiva, peraltro sempre in riferimento

all'impiego di singoli OGM.

Per ciò che riguarda la normativa italiana in questa materia, il decreto

legislativo 8 luglio 2003 n. 224, recependo la direttiva 2001/18/CE, pone

un'analitica e complessa disciplina di tutela allo specifico fine di

«proteggere la salute umana, animale e l'ambiente relativamente alle

attività di rilascio di organismi geneticamente modificati» (art. 1, co. 1).

In tale contesto è stato approvato il d.l. n. 279/2004, conv. in l. n.

5/2005, testo normativo che esplicitamente si dichiara attuativo della

raccomandazione 2003/556/CE, al fine di disciplinare il «quadro

normativo minimo per la coesistenza tra le colture transgeniche, e quelle

convenzionali e biologiche» ed esclude, invece, dalla propria area di

competenza le colture per fini di ricerca e sperimentazione autorizzate ai

sensi del d.m. 19 gennaio 2005.

Tale decreto legge, come convertito, con modificazioni, dalla legge

n.5/2005, detta una disciplina volta ad assicurare la «coesistenza» tra

colture «transgeniche» (art. 1, comma 1: «escluse quelle per fini di ricerca

e sperimentazione, autorizzate ai sensi del decreto del ministro delle

politiche agricole e forestali adottato, d'intesa con il ministro

dell'ambiente e della tutela del territorio, in base all'art. 8, co. 6, d.lgs. 8

luglio 2003 n. 224»), «biologiche» (che, ai sensi dell'art. 1, comma 2, lett.

b, «adottano metodi di produzione di cui al regolamento (Cee) n.

2092/91 del consiglio, del 24 giugno 1991») e «convenzionali» («che non

rientrano in quelle definite alle lett. a e b»). Siffatte colture, infatti,

devono essere «praticate senza che l'esercizio di una di esse possa

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compromettere lo svolgimento delle altre» (art. 2, comma 1). Ciò al fine

di tutelare le peculiarità e le specificità produttive ed evitare ogni forma

di commistione tra le sementi transgeniche e quelle convenzionali e

biologiche (art. 2, comma 2). In particolare, l'introduzione di colture

transgeniche (che, ex art. 1, comma 2, lett. a, «fanno uso di organismi

geneticamente modificati, secondo la definizione di cui all'art. 3, d.lgs. 8

luglio 2003 n. 224») deve avvenire «senza alcun pregiudizio per le attività

agricole preesistenti e senza comportare per esse l'obbligo di modificare

o adeguare le normali tecniche di coltivazione e allevamento» (art. 2,

comma 2 bis).

L'intervento del legislatore italiano fa seguito alla raccomandazione della

Commissione europea del 23 luglio 2003 2003/556, nella quale vengono

formulati gli orientamenti (non vincolanti) concernenti gli aspetti più

strettamente economici della coesistenza. Secondo la Commissione, «gli

agricoltori dovrebbero poter scegliere liberamente quale tipo di coltura

praticare, convenzionale, transgenica o biologica e nessuna di queste

forme di agricoltura dovrebbe essere esclusa nell'Unione europea. [...] La

coesistenza si riferisce alla possibilità per i conduttori agricoli di

praticare una scelta tra colture geneticamente modificate, produzione

convenzionale e biologica, nel rispetto degli obblighi regolamentari in

materia di etichettatura o di standard di purezza» (all. raccomandazione

2003/556 Ce, par. 1.1).

Il d.l. n. 279/2004 è stato espressamente adottato «in attuazione della

raccomandazione della Commissione 2003/556/CE del 23 luglio 2003»

(art. 1), atto comunitario che disciplina

"[l']organizzazione della produzione agricola" per gli aspetti

"economici" conseguenti all'utilizzo in agricoltura di OGM ed, invece,

estraneo a profili "ambientali e sanitari". Si tratta di un atto comunitario

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che si inserisce in un preesistente quadro normativo vincolante, relativo

alla prevenzione di potenziali pregiudizi per l'ambiente e la salute umana

legati all'impiego di OGM. Inoltre, nel formulare tale raccomandazione,

la Commissione europea muove dal presupposto, ormai non più

controverso nel diritto comunitario, costituito dalla facoltà di impiego di

OGM in agricoltura, purché autorizzati (Corte cost. n. 116/2006).

Per la parte, quindi, che si riferisce al principio di coesistenza e che

implicitamente ribadisce la liceità dell'utilizzazione in agricoltura degli

OGM autorizzati a livello comunitario, il legislatore statale con

l'adozione del citato d.l. ha esercitato la competenza legislativa esclusiva

dello Stato in tema di tutela dell'ambiente (art. 117, secondo comma,

lettera s, della Costituzione), nonché quella concorrente in tema di tutela

della salute (art. 117, terzo comma, della Costituzione), con ciò anche

determinando l'abrogazione per incompatibilità dei divieti e delle

limitazioni in tema di coltivazione di OGM che erano contenuti in

alcune legislazioni regionali.

Infatti, la formulazione e specificazione del principio di coesistenza tra

colture transgeniche, biologiche e convenzionali, rappresenta il punto di

sintesi fra i divergenti interessi, di rilievo costituzionale, costituiti da un

lato dalla libertà di iniziativa economica dell'imprenditore agricolo e

dall'altro lato dall' esigenza che tale libertà non sia esercitata in contrasto

con l'utilità sociale, ed in particolare recando danni sproporzionati

all'ambiente e alla salute.

Con la sentenza della Corte costituzionale n. 116/2006 è stata dichiarata

l'incostituzionalità degli artt. 3, 4, 5, commi 3 e 4, 6, commi 1 e 2, 7 e 8,

del citato d.l., in quanto ritenuti irrispettosi della competenza legislativa

regionale in materia di agricoltura, atteso che disciplinavano l'adozione

da parte delle Regioni di piani di coesistenza, anziché lasciare alle

Regioni la competenza a disciplinare con proprie leggi tali piani. Più in

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particolare, ad avviso della Consulta, spetta alle Regioni disciplinare la

produzione agricola in presenza anche di colture transgeniche, e

segnatamente "le modalità di applicazione del principio di coesistenza

nei diversi territori regionali, notoriamente molto differenziati dal punto

di vista morfologico e produttivo" (C. cost. n. 116/2006).

Giova sottolineare che la declaratoria di incostituzionalità ha riguardato

anche l'art. 8 del citato d.l., che in via transitoria vietava le coltivazioni

transgeniche a fini commerciali nelle more dell'adozione dei piani di

coesistenza.

8. Ciò premesso in diritto, in punto di fatto si deve osservare che dalle

stesse deduzioni depositate dall'Amministrazione emerge che non è

contestato che le varietà di mais geneticamente modificate per le quali è

stata richiesta l'autorizzazione alla messa a coltura sono già iscritte nel

catalogo comune europeo, e dunque non vi sono ostacoli di carattere

sanitario o ambientale che ai sensi dell'art. 23, direttiva 18/2001,

giustifichino un intervento precauzionale dello Stato membro in termini

di divieto o di limitazione della coltivazione.

Non è dunque contestato che la richiesta di autorizzazione è in astratto

accoglibile.

Sotto tale profilo, non possono trovare accoglimento le censure secondo

cui si sarebbe introdotta una deroga ai sensi dell'art. 23, direttiva

18/2001, come tale necessitante di notifica agli organi comunitari.

9. Invece, da parte appellata viene opposto l'ostacolo della mancata

adozione dei piani regionali di coesistenza.

La questione di diritto è dunque se la mancata adozione di tali piani

possa costituire ostacolo al rilascio dell'autorizzazione.

Considerati i profili prettamente economici che devono essere

regolamentati dai piani di coesistenza, e considerato che a tali piani sono

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estranei i profili ambientali e sanitari, e il principio comunitario della

coltivabilità degli OGM se autorizzati, il rilascio dell'autorizzazione alla

coltivazione non può essere condizionato alla previa adozione dei piani

di coesistenza.

Pertanto, non si può ritenere che in attesa dei c.d. piani di coesistenza

regionali, venga meno l'obbligo di istruzione e conclusione dei

procedimenti autorizzatori disciplinati, con disposizioni specifiche non

toccate, neppure indirettamente, dalla declaratoria di incostituzionalità,

da fonti legislative (e regolamentari) diverse dal d.l. n. 279/2004. Tanto

più che, per stessa affermazione della Consulta, non è più discutibile il

principio comunitario, ormai recepito nell'ordinamento nazionale,

"costituito dalla facoltà di impiego di OGM in agricoltura, purché

autorizzati". Ne discende, con tutta evidenza, che il blocco generalizzato

dei procedimenti di autorizzazione in attesa dei c.d. piani di coesistenza

regionali, esporrebbe lo Stato italiano a responsabilità sul piano

comunitario, rendendo di fatto inapplicabile nell'ordinamento nazionale

quello che è un principio imposto dal diritto comunitario.

A ciò può essere aggiunto che anche il richiamo al principio di

precauzione, a sostegno dell'impossibilità per l'Amministrazione di

istruire e concludere i procedimenti autorizzativi, si palesa nella specie

inconferente, non avendo l'Amministrazione indicato specifici studi

scientifici ai quali potrebbe essere eventualmente ricondotto un rischio

per la salute umana, o altri beni o diritti fondamentali, derivante dalla

conclusione positiva dei medesimi procedimenti.

10. Per quanto esposto, l'appello va accolto e per l'effetto vanno

annullati gli atti impugnati e va dichiarato l'obbligo

dell'Amministrazione di provvedere sull'istanza di autorizzazione, entro

un termine di novanta giorni decorrente dalla comunicazione o, se

anteriore, notificazione della sentenza. Resta fermo il potere

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dell'Amministrazione statale di avviare i procedimenti sostitutivi che

l'ordinamento appresta per il caso di inerzia delle Regioni nel dare

attuazione a obblighi comunitari.

11. Va invece respinta, per difetto di prova, che era onere di parte

appellante fornire, la domanda di risarcimento del danno.

12. La novità e complessità delle questioni giustifica la compensazione

delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione sesta),

definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie nei

sensi di cui in motivazione e, per l'effetto:

a) annulla i provvedimenti impugnati;

b) ordina all'Amministrazione di concludere il procedimento

autorizzatorio nei sensi e termini di cui in motivazione;

c) respinge la domanda di risarcimento del danno.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre

2009 con l'intervento dei Signori:

Il Segretario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 19/01/2010